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Forumer storico
¿Puede el Presidente aprobar el presupuesto sin la Asamblea Nacional?; por José Ignacio Hernández
Por José Ignacio Hernández G. | 4 de octubre, 2016
Según informaron los medios de comunicación, el Gobierno planea aprobar el presupuesto 2017 en el marco del Decreto de Emergencia Económica, esto es, sin previo control de la Asamblea Nacional. Para despejar cualquier duda, se informó que se “realizará una consulta al Tribunal Supremo de Justicia (TSJ)”, pues “la Asamblea esta fuera de la Constitución y se ha declarado en desacato”. Para formular esa consulta, el Gobierno enviará una carta al TSJ.
Luego de esta noticia, muchos se preguntarán si el presupuesto 2017 puede aprobarse por Decreto, en el marco de la emergencia económica.
Lo que dice la Constitución
El presupuesto es el instrumento que resume las estimaciones de los ingresos del Estado y de los gastos que éste puede hacer. Asimismo, el régimen presupuestario comprende el límite de las deudas que puede contraer el Estado.
Uno de los principios básicos del constitucionalismo venezolano es que el presupuesto debe ser aprobado mediante Ley por la Asamblea Nacional. Los artículos 187 numeral 6 y 313 de la Constitución lo dicen muy claro: el presupuesto es aprobado anualmente por Ley, como se establece incluso en la vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Además, el Poder Legislativo, mediante Ley, fija límites al endeudamiento (Artículo 312).
¿Y por qué la Asamblea Nacional debe aprobar mediante Ley el presupuesto? La respuesta es sencilla: pues la Asamblea Nacional, como único órgano de representación nacional, debe controlar los ingresos y gastos del Estado.
Por ello, el Presidente de la República, como señala el Artículo 236 numeral 11, sólo le corresponde administrar la hacienda pública nacional. Es decir, percibir los ingresos y realizar los gastos, siempre de acuerdo con el presupuesto aprobado por la Asamblea.
De igual manera que el administrador de una cantina no puede disponer libremente de ese negocio, el Presidente, como administrador de la hacienda pública, no puede disponer libremente de los recursos. Así lo reitera el Artículo 314 constitucional: “no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto”. Los profesores llamamos a eso “principio de legalidad presupuestaria”, lo que, en lenguaje directo, significa que sólo pueden hacerse gastos previstos en la Ley dictada por la Asamblea.
¿Y el Decreto de Emergencia Económica?
El Decreto de Emergencia Económica sólo sirve para restringir ciertos derechos constitucionales, pero ese Decreto no le otorga “super-poderes” al Presidente, ni le permite obviar el control presupuestario como función exclusiva de la Asamblea.
El último párrafo del Artículo 339 de la Constitución así lo ratifica: “la declaratoria del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público”. Esto significa que el Decreto de Emergencia Económica no puede interrumpir el normal funcionamiento de los órganos del Poder Público, y especialmente, de la Asamblea.
Ciertamente, los decretos dictados hasta la fecha pretenden desconocer ciertas funciones propias de la Asamblea, como la autorización de créditos y de ciertos contratos. Ello, simplemente, viola la Constitución. Como se violaría la Constitución si el Decreto de Emergencia Económica es empleado, como excusa, para eludir el necesario control mediante Ley del presupuesto.
Hay otra razón: carece de sentido que el Gobierno autorice su presupuesto mediante un Decreto. Eso sería una suerte de “auto-autorización”, lo que además de no existir, sería por definición contradictorio, dado que el control autorizatorio sólo se justifica si es ejercido por un órgano distinto e independiente al sujeto autorizado.
En resumen: el Gobierno no puede pagarse y quedarse con el vuelto.
¿Y qué pasa si el Gobierno no somete
el presupuesto a la autorización de la Asamblea?
El Artículo 314 de la Constitución obliga al Gobierno a presentar a la Asamblea el proyecto de Ley de presupuesto. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público establece una fecha límite para ello: 15 de octubre. Asimismo, acota que, en todo caso, la aprobación o desaprobación del presupuesto por la Asamblea debe hacerse antes del 15 de diciembre.
Si el 16 de octubre de 2016 el Gobierno no ha presentado el proyecto de Ley de Presupuesto, y si en todo caso, la Asamblea no aprueba ese presupuesto para el 16 de diciembre, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio 2016. Esto es lo que se conoce como “reconducción presupuestaria”, o sea, que el presupuesto de un año se repite para el año siguiente, sólo con ajustes estrictamente necesarios.
Por ello, si el Gobierno se “auto-autoriza” el presupuesto invocando el Decreto de Emergencia Económica (y quizás, invocando alguna sentencia del TSJ), se estaría generando la consecuencia derivada de la violación del Artículo 313 constitucional:la reconducción del presupuesto 2016, al no haber aprobación de la Asamblea.
De allí que todo gasto efectuado con base en el presupuesto “auto-autorizado” en el marco del Decreto de Emergencia Económica, implicaría una violación al principio de legalidad presupuestaria. Como consecuencia de lo anterior, los compromisos y gastos amparados en un presupuesto “auto-autorizado” carecerán de validez, lo que permitiría al Estado desconocer esas obligaciones, según dispone el último párrafo del Artículo 312.
El Gobierno ha tratado de justificar esta situación en la “inconstitucional conformación” de la Asamblea, luego de la incorporación de los diputados de Amazonas. El propio TSJ, como expliqué aquí en Prodavinci, ha concluido que todos los actos de la Asamblea son y serán nulos por esa causa. Más allá de la crítica a esta conclusión, lo cierto es que ello no permite al Gobierno ejercer una competencia que la Constitución no le asigna, consistente en “auto-autorizar” el presupuesto. En definitiva, si según el TSJ la Asamblea no puede aprobar el presupuesto, tendría que reconducirse el presupuesto 2016.
Casi no hace falta destacar las graves consecuencias que, para la seguridad jurídica y la estabilidad económica, tendría el hecho de que todas las erogaciones realizadas en 2017 con base en un presupuesto no autorizado mediante Ley de Asamblea, puedan ser desconocidas por carecer de validez jurídica.
¿Puede el Presidente aprobar el presupuesto sin la Asamblea Nacional?; por José Ignacio Hernández
Por José Ignacio Hernández G. | 4 de octubre, 2016
Según informaron los medios de comunicación, el Gobierno planea aprobar el presupuesto 2017 en el marco del Decreto de Emergencia Económica, esto es, sin previo control de la Asamblea Nacional. Para despejar cualquier duda, se informó que se “realizará una consulta al Tribunal Supremo de Justicia (TSJ)”, pues “la Asamblea esta fuera de la Constitución y se ha declarado en desacato”. Para formular esa consulta, el Gobierno enviará una carta al TSJ.
Luego de esta noticia, muchos se preguntarán si el presupuesto 2017 puede aprobarse por Decreto, en el marco de la emergencia económica.
Lo que dice la Constitución
El presupuesto es el instrumento que resume las estimaciones de los ingresos del Estado y de los gastos que éste puede hacer. Asimismo, el régimen presupuestario comprende el límite de las deudas que puede contraer el Estado.
Uno de los principios básicos del constitucionalismo venezolano es que el presupuesto debe ser aprobado mediante Ley por la Asamblea Nacional. Los artículos 187 numeral 6 y 313 de la Constitución lo dicen muy claro: el presupuesto es aprobado anualmente por Ley, como se establece incluso en la vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Además, el Poder Legislativo, mediante Ley, fija límites al endeudamiento (Artículo 312).
¿Y por qué la Asamblea Nacional debe aprobar mediante Ley el presupuesto? La respuesta es sencilla: pues la Asamblea Nacional, como único órgano de representación nacional, debe controlar los ingresos y gastos del Estado.
Por ello, el Presidente de la República, como señala el Artículo 236 numeral 11, sólo le corresponde administrar la hacienda pública nacional. Es decir, percibir los ingresos y realizar los gastos, siempre de acuerdo con el presupuesto aprobado por la Asamblea.
De igual manera que el administrador de una cantina no puede disponer libremente de ese negocio, el Presidente, como administrador de la hacienda pública, no puede disponer libremente de los recursos. Así lo reitera el Artículo 314 constitucional: “no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto”. Los profesores llamamos a eso “principio de legalidad presupuestaria”, lo que, en lenguaje directo, significa que sólo pueden hacerse gastos previstos en la Ley dictada por la Asamblea.
¿Y el Decreto de Emergencia Económica?
El Decreto de Emergencia Económica sólo sirve para restringir ciertos derechos constitucionales, pero ese Decreto no le otorga “super-poderes” al Presidente, ni le permite obviar el control presupuestario como función exclusiva de la Asamblea.
El último párrafo del Artículo 339 de la Constitución así lo ratifica: “la declaratoria del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público”. Esto significa que el Decreto de Emergencia Económica no puede interrumpir el normal funcionamiento de los órganos del Poder Público, y especialmente, de la Asamblea.
Ciertamente, los decretos dictados hasta la fecha pretenden desconocer ciertas funciones propias de la Asamblea, como la autorización de créditos y de ciertos contratos. Ello, simplemente, viola la Constitución. Como se violaría la Constitución si el Decreto de Emergencia Económica es empleado, como excusa, para eludir el necesario control mediante Ley del presupuesto.
Hay otra razón: carece de sentido que el Gobierno autorice su presupuesto mediante un Decreto. Eso sería una suerte de “auto-autorización”, lo que además de no existir, sería por definición contradictorio, dado que el control autorizatorio sólo se justifica si es ejercido por un órgano distinto e independiente al sujeto autorizado.
En resumen: el Gobierno no puede pagarse y quedarse con el vuelto.
¿Y qué pasa si el Gobierno no somete
el presupuesto a la autorización de la Asamblea?
El Artículo 314 de la Constitución obliga al Gobierno a presentar a la Asamblea el proyecto de Ley de presupuesto. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público establece una fecha límite para ello: 15 de octubre. Asimismo, acota que, en todo caso, la aprobación o desaprobación del presupuesto por la Asamblea debe hacerse antes del 15 de diciembre.
Si el 16 de octubre de 2016 el Gobierno no ha presentado el proyecto de Ley de Presupuesto, y si en todo caso, la Asamblea no aprueba ese presupuesto para el 16 de diciembre, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio 2016. Esto es lo que se conoce como “reconducción presupuestaria”, o sea, que el presupuesto de un año se repite para el año siguiente, sólo con ajustes estrictamente necesarios.
Por ello, si el Gobierno se “auto-autoriza” el presupuesto invocando el Decreto de Emergencia Económica (y quizás, invocando alguna sentencia del TSJ), se estaría generando la consecuencia derivada de la violación del Artículo 313 constitucional:la reconducción del presupuesto 2016, al no haber aprobación de la Asamblea.
De allí que todo gasto efectuado con base en el presupuesto “auto-autorizado” en el marco del Decreto de Emergencia Económica, implicaría una violación al principio de legalidad presupuestaria. Como consecuencia de lo anterior, los compromisos y gastos amparados en un presupuesto “auto-autorizado” carecerán de validez, lo que permitiría al Estado desconocer esas obligaciones, según dispone el último párrafo del Artículo 312.
El Gobierno ha tratado de justificar esta situación en la “inconstitucional conformación” de la Asamblea, luego de la incorporación de los diputados de Amazonas. El propio TSJ, como expliqué aquí en Prodavinci, ha concluido que todos los actos de la Asamblea son y serán nulos por esa causa. Más allá de la crítica a esta conclusión, lo cierto es que ello no permite al Gobierno ejercer una competencia que la Constitución no le asigna, consistente en “auto-autorizar” el presupuesto. En definitiva, si según el TSJ la Asamblea no puede aprobar el presupuesto, tendría que reconducirse el presupuesto 2016.
Casi no hace falta destacar las graves consecuencias que, para la seguridad jurídica y la estabilidad económica, tendría el hecho de que todas las erogaciones realizadas en 2017 con base en un presupuesto no autorizado mediante Ley de Asamblea, puedan ser desconocidas por carecer de validez jurídica.
¿Puede el Presidente aprobar el presupuesto sin la Asamblea Nacional?; por José Ignacio Hernández
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